Urzędnicy przy wyborze ofert w przetargach mają się kierować nie tylko ceną – zdecydował 25 lipca Sejm, nowelizując ustawę Prawo zamówień publicznych. Do tej pory bowiem jest tak, że najniższa cena jest kryterium rozstrzygającym. – To pójście na łatwiznę, a jednocześnie źródło patologii – uważa dr Artur Chmaj, rzeszowski ekonomista.
Ta zmiana, choć bardzo pożądana i od dawna postulowana, nie jest jeszcze obowiązującym prawem. Na razie została przyjęta przez Sejm. Ustawa zostanie teraz skierowana do Senatu, a do Sejmu wróci po wakacyjnej przerwie. Oznacza to, że jej wejścia w życie można spodziewać się najwcześniej jesienią.
Patologiczny system najniższej ceny
Ustawa Prawo zamówień publicznych została pierwotnie uchwalona 29 stycznia 2004 r.; była później wielokrotnie nowelizowana. Właściwie od początku generowała „przetargową patologię”. Największe zastrzeżenia budziła praktyka będąca, zdaniem wielu ekonomistów, źródłem tej patologii: wybór najtańszej oferty. Szybko okazało się bowiem, że oferta najtańsza rzadko kiedy oznacza – najlepsza. Urzędnicy rozstrzygający przetargi trzymali się jednak tej praktyki m.in. z obawy o to, że jeżeli wybiorą inną ofertę, może to zostać odebrane jako zachowanie korupcyjne.
– Nie dość, że wybór najtańszej oferty jest pójściem na łatwiznę, to jeszcze później zaczynają się kłopoty – uważa Artur Chmaj. – Mieliśmy bardzo dużo przykładów firm, które zbankrutowały, bo oferowały najniższą cenę. Często ze swojej winy, bo źle skalkulowały koszty. Ale na tym właśnie polega patologia wyboru na podstawie kryterium najniższej ceny. Pytanie, czy urzędnicy np. w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad są w stanie ocenić, czy oferty są skalkulowane zasadnie, czy nie. Jeżeli ich zadaniem jest wybrać ofertę najtańszą, to wybierają, a po kilku miesiącach okazuje się, że trzeba szukać nowego wykonawcy, bo dotychczasowy zbankrutował, gdyż nie był w stanie tej ceny dotrzymać.
Patologiczny system przetargowy w Polsce widać było najlepiej właśnie na budowach autostrad. Duże firmy, będące liderami kontraktów, czy to przez brak doświadczenia, czy walcząc o – wydawać by się mogło – intratne kontrakty, często zaniżały ceny, przez co kontrakty na budowę odcinków autostrad nie tylko nie okazywały się żyłą złota, ale kończyły się wnioskami o ogłoszenie upadłości. W następstwie własnych kłopotów, firmy te nie płaciły mniejszym podwykonawcom, przez co również ściągały ich na dno. – Polska jest jedynym krajem w UE, gdzie nawet duże firmy, zatrudniające tysiące ludzi – nie mówiąc o małych – bankrutują na postępowaniach publicznych, podczas gdy w całym cywilizowanym świecie wiadomo, że lepszego płatnika niż budżet czy instytucja finansowana z budżetu nie ma – podkreśla Artur Chmaj. – A gdy bankrutuje firma, to skutkiem jest nie tylko niewykonanie przez nią określonej pracy, ale także to, że pracę tracą zatrudnieni w niej ludzie. Część z nich ląduje w pośredniaku i w tym momencie państwo ponosi dodatkowe koszty związane z tym patologicznym systemem.
Inny przykład. Opowiadał mi znajomy nauczyciel z jednej z podkarpackich szkół, że jakiś czas temu w tej placówce wymieniano okna. W przetargu wybrano oczywiście najtańszą ofertę. I wszystko byłoby w porządku, gdyby nie to, że okna nie są, delikatnie mówiąc, najwyższej jakości. – Urzędnik może nie znać się na oknach i mechanicznie wybierać najtańszą ofertę. Ale przecież są fachowcy, którzy się na tym znają i potrafią ocenić materiał oraz technologię wykonania tychże okien. Wystarczy pojechać do takiej firmy i zobaczyć, czy zachowuje standardy technologiczne, czy wręcz przeciwnie – jest to firma, która montuje te okna w szopie z byle czego – komentuje Artur Chmaj.
Wniosek: owszem, cena powinna być ważnym, ale nie jedynym kryterium wyboru w postępowaniu przetargowym. Pracodawcy i ekonomiści od dawna postulowali odejście od kryterium „najniższej ceny" i wdrożenie kryterium oferty „najkorzystniejszej ekonomicznie". Nowelizacja Prawa zamówień publicznych jest krokiem właśnie w tym kierunku i oby doczekała się wejścia w życie.
Oprócz ceny ważna jakość
Lecz co to znaczy oferta „najkorzystniejsza ekonomicznie”? – Trzeba stworzyć takie instrumentarium oceny, które – owszem – weźmie pod uwagę cenę, bo nie może być też tak, by najdroższy oferent wygrywał, ale weźmie również pod uwagę inne kryteria, mądrze zdefiniowane, specyficzne dla danego przetargu i na tej podstawie wybierze ofertę optymalną – tłumaczy rzeszowski ekonomista.
Inne kryteria to, zdaniem Chmaja, np. zagwarantowanie jakości wykonawstwa. – Można zbudować drogę z byle jakiego materiału, ale również z materiału najlepszego na rynku – podkreśla ekonomista. – Jeżeli urzędnicy się na tym nie znają, to mogą powołać fachowców, którzy ocenią, czy oferta jest dobrze skonstruowana, jeżeli chodzi o sprawy jakościowe. To by eliminowało takie przypadki jak ten dotyczący lotniska w Modlinie, na które wydano mnóstwo pieniędzy, a które po pierwszym mrozie nie nadawało się do użytku. Jeżeli jakaś firma próbuje nieuczciwie „wygłupiać się” z niską ceną, to może finansiści powinni skalkulować, czy taka oferta jest skonstruowana w sposób racjonalny. Jeżeli okaże się, że są wątpliwości, czy wykonawca będzie w stanie wykonać inwestycję w takiej cenie, to trzeba taką ofertę odrzucić jako nieuczciwie skalkulowaną.
Trochę w tym kierunku idzie postanowienie znowelizowanej ustawy, że kryterium cenowe będzie mogło być stosowane jako wyłączne tylko w przypadku zamówień o ustalonych standardach jakościowych i powszechnej dostępności. Co więcej: urzędnicy będą musieli wykazywać w protokołach przetargowych, dlaczego nie wskazali innych kryteriów niż cena.
Kwestia wyboru oferenta to jeden problem, inny to kwestia procedury odwoławczej od decyzji o rozstrzygnięciu przetargu. – Wiele tych decyzji było opóźnianych ze względu na proces odwoławczy – przypomina Artur Chmaj. – Ci, którzy przegrali przetarg, szukają swojej satysfakcji i ja to rozumiem. Ale, niestety, to prawo powoduje, że inwestycja stoi. Czy potrafi Pan wskazać w ostatnich latach inwestycje oddane o czasie, nie mówiąc już – przed czasem? Przy takim systemie inwestycje w Polsce są z definicji skazane na opóźnienie w czasie, od gazoportu w Szczecinie po autostrady.
Wiadomo, że może się zdarzyć, iż nawet wyrób dobrej jakości zawiedzie. Dlatego kolejnym ważnym elementem optymalnego systemu przetargowego powinien być system gwarancji i rękojmi. – Cena może być trochę wyższa, ale gwarancja niech będzie trochę dłuższa niż rok – proponuje Artur Chmaj.
Na razie jeszcze nie doczytałem, by na te aspekty zwrócił uwagę ustawodawca, ale warto je zgłaszać w perspektywie przyszłych nowelizacji.
Z innym zjawiskiem mieliśmy do czynienia w lecie ub. roku, po rozstrzygnięciu przetargu na bardzo ważną dla województwa inwestycję – wybudowanie Centrum Wystawienniczo-Kongresowego w Jasionce. Oferenci dali ceny niższe niż kwota z wstępnego kosztorysu, który sporządza się przed wykonaniem – 155 mln zł. Najtańsza oferta opiewała na ponad 122 mln zł. A mimo to był problem z tą inwestycją, bo samorząd województwa wyjściowo zarezerwował na ten cel kwotę zaledwie 90 mln zł. Trzeba więc było szukać brakujących ponad 30 mln. Politycy PO sugerowali nawet, że mogło dojść do zmowy cenowej oferentów. Artur Chmaj, zapytany, czy różnica między wysokością ofert a kwotą zapisaną w budżecie województwa mogła rzeczywiście być wynikiem zmowy cenowej, czy też raczej w budżecie nie doszacowano tej inwestycji, odpowiada ostrożnie: – Dobrze jest, jeżeli cena jest przemyślana i mądrze skalkulowana. Także z pewną tolerancją, bo za pół roku mogą się zmienić ceny materiałów i to też trzeba brać pod uwagę. Jeżeli budżet przewidziany na wykonanie inwestycji bardzo się z tą ofertą „rozjeżdża”, może to oznaczać, że urzędnicy, szykując ten wydatek w budżecie, uznali, że taka niska kwota wystarczy, licząc pewnie na to, że oferenci będą dążyć do ceny najniższej i że dzięki temu uda się zmieścić w takim budżecie. Natomiast jeżeli to wykonawca bierze ceny z sufitu, na zasadzie „jakoś to będzie”, to potem wszyscy mają problemy. Trudno w tym przypadku uniwersalnie wskazać, co było powodem tych różnic. Oskarżenie o zmowę cenową teoretycznie nie powinno mieć miejsca, ale w naszych warunkach wszystko jest możliwe i na każdym etapie procesu przetargowego może się wydarzyć patologia.
Zastrzeżeniom dotyczącym „rozjeżdżaniu” się wysokości ofert i szacunków zamawiającego, w pewnym stopniu wychodzi naprzeciw postanowienie nowelizacji, w którym doprecyzowano, w jakich sytuacjach zamawiający jest zobligowany do wszczęcia procedury wyjaśniania ceny. Przy czym ustawodawca kładzie akcent raczej na – o wiele częstszą – praktykę zaniżania cen niż ich windowania przez oferenta. A mianowicie, zamawiający ma to zrobić za każdym razem, gdy cena jest niższa o 30 proc. od wartości zamówienia (czyli szacunków zamawiającego) lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert.
Badając ofertę pod kątem, czy oferent nie zaniżył ceny, zamawiający będzie sprawdzał, czy uwzględniono w niej minimalne wynagrodzenie. Jeśli nie – taka oferta będzie podlegać odrzuceniu. Nowela ma też odwrócić ciężar dowodowy: to wykonawca będzie musiał udowadniać, że zaproponowana przez niego kwota nie została zaniżona.
Etaty zamiast „śmieciówek”
Zgodnie z przyjętą nowelizacją, zamawiający będą mogli wpisywać do warunków przetargu wymóg zatrudniania pracowników wyłącznie na etat. Warunek ten będzie mógł pojawiać się jednak tylko przy robotach budowlanych oraz usługach – i to jedynie wówczas, gdy jest to „uzasadnione przedmiotem tych czynności”. Ten zapis to skutek tego, że firmy realizujące zlecenia publiczne jak dotąd z reguły zatrudniają pracowników na podstawie umów „śmieciowych”. Przeciwko takim praktykom od dawna protestują zarówno związki zawodowe, jak i przedsiębiorcy, którzy zwracają uwagę, że rzetelne firmy, zatrudniające pracowników na podstawie umowy o pracę, nie mają szans na zwycięstwo w przetargach, bo ich ceny nie są konkurencyjne wobec firm zatrudniających pracowników na „śmieciówkach”. To zjawisko to również skutek tego, że o zwycięstwie w przetargu decyduje – jak dotąd – wyłącznie najniższa cena, co wymusza na oferentach maksymalne cięcie kosztów. Jednym ze sposobów jest stosowanie umów cywilnoprawnych, w których stawkę za godzinę pracy skalkulowano nawet poniżej połowy płacy minimalnej.
Zmiany, które przegłosował Sejm, dotyczące walki z patologicznym systemem najniższej ceny w przetargach, idą w dobrym kierunku, choć są jeszcze niewystarczające. Wypada mieć nadzieję, że polski system przetargowy będzie ewoluował w kierunku wzorca niemieckiego, gdzie szuka się złotego środka. Polega to na tym, że odrzuca się oferty skrajne – najwyższe i najniższe. – Ile z nich się odrzuca, zależy to od postępowania – przypomina Artur Chmaj. – Bywa, że spływają tylko trzy oferty i wtedy wybór jest prosty: bierze się tę środkową. Ale jeżeli ofert jest np. 30, to przedział selekcji można zdefiniować dowolnie.
